EL LUGAR DE LA ADMINISTRACION DE PLANTA DOCENTE EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS EN EDUCACION

EL LUGAR DE LA ADMINISTRACION DE PLANTA DOCENTE EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS EN EDUCACION

El cambio de modelo en los procesos financiación y administración general del Sistema Educativo Colombiano, que dio origen al Sistema General de Participaciones y la trasferencia de recursos a las Entidades Territoriales calculado con base en cada niño y joven atendido  o, per cápita, y que a la vez trasforma o evidencia la transformación de la forma de financiación a la  oferta por financiación o subsidio a la demanda; esto, incide profundamente en la gestión educativa general y la administración territorial del recurso humano docente, dado que se  descentraliza y asigna  a las Entidades Territoriales Certificadas en Educación el papel de administrar plantas de personal.

La administración del sector educativo, a partir de la promulgación de la Constitución  de 1991, transita el camino entre la desconcentración y descentralización, teniendo su manifestación en la promulgación de la Ley 60 de 1993; no obstante, el proceso de entrega de la administración de la educación a los Departamentos y cuatro Distritos solo se inicia en el año 1995 e incluso va hasta el año 2002, ya en vigencia de la Ley 715 de 2002, tal es el caso de la administración de la educación por parte del Departamento de Choco; así podríamos decir que en un periodo de no más de cinco años, las entidades departamentales y los Distritos debieron asumir la gestión de la administración  de los recursos del situado fiscal, y a partir de allí, administrar además las plantas de personal docente asignadas por la Nación; valga recordar que aquí no se encontraban contempladas la entrega de administración a las capitales departamentales, por lo cual en el contexto de la Ley 60 de 1993 solo existían 36 Entidades Territoriales administrando la educación y en el contexto de la Ley 715 de 2001 existen, a 2011, 94 Entidades Territoriales Certificadas en Educación.

Entonces, en un proceso de más o menos cuatro años las Entidades Territoriales, al igual que las Instituciones Educativas, debieron adaptarse a las normativas, reglamentos y directivas que le permitieran gestionar de una manera coherente y eficaz los recursos humanos del sector y principalmente la planta de personal docente. En este contexto  debieron desarrollar sus habilidades y capacidades técnicas para entender la compleja normativa y reglamentación del sector, y precisamente cuando este proceso estaba de alguna manera madurando y aclarándose por la implementación misma, se produce el acto legislativo de 2001 y la consecuente promulgación de la Ley 715 de 2001 que cambia la concepción global de la gestión de los recursos en general y de los recursos humanos en particular. 

Es decir, en un periodo de diez años la educación en Colombia pasa por tres modelos de gestión, el modelo centralizado anterior a la constitución de 1991, el modelo de descentralización y desconcentración propio de la Ley 60 de 1993 y por último el proceso de descentralización propio de la Ley 715 de 2001 y la conformación del Sistema general de Participaciones.

En este contexto, la capacidad técnica que se ha podido acumular por parte de las personas responsables de la gestión del Recurso Humano, específicamente la planta de personal docente, resulta insuficiente y poca, dada la situación descrita. Adicionalmente, no se encontraba el suficiente personal formado para atender las  92 Entidades Territoriales Certificadas en Educación, dado que se triplicó la necesidad de administradores con capacidad técnica y formada en un proceso que apenas se está consolidando.

Por otro lado y como decíamos anteriormente, se presenta una gran complejidad normativa y administrativa del sector y de la administración de la planta docente generada entre otros elementos  por la co existencia de dos regímenes de carrera docente, dos regímenes de escalafón,  un régimen especial de seguridad social, y bienestar, además de múltiples situaciones jurídicas y administrativas consolidadas  en el sector por la expedición de normas transitorias, en el marco de la implementación de los cambios legales arriba mencionados.

Por último, encontramos una falta de articulación o coherencia entre la política pública educativa, los procesos normativos y reglamentarios a nivel nacional y la implementación de la normativa que permite tener marcos de referencia para desarrollar los procesos de gestión en las Entidades Territoriales y su falta de concreción en procesos de transformación de las prácticas pedagógicas al interior de espacio escolar y desde allí su poca o nula incidencia en el mejoramiento de la calidad educativa; haciéndose   necesario reflexionar sobre si la gestión de plantas docentes incide en el mejoramiento de la calidad educativa y como incide, partiendo que la asignación de personal docente idóneo, con el perfil adecuado a las necesidades de los proyectos educativos institucionales y lo que es más importante con la oportunidad debida, es un factor que de suyo influye en los procesos de formación y pedagógicos al interior de los establecimientos educativos.

Todo lo anterior nos plantea la necesidad final de reflexionar y definir en qué consiste la gestión administrativa en la educación y qué lugar ocupa la administración de planta docente en la gestión educativa, partiendo que los desarrollos principales de gestión educativa se han realizado frente a la gestión de las instituciones educativas, y no en especifico frente a los recursos humanos desde las Entidades Territoriales.  

Es esta la invitación que hacemos desde este espacio, para aportar en la construcción de un modelo de gestión de plata docente en las Entidades Territoriales Certificadas en Educación y también en los Establecimientos Educativos, esperando sus aportes, criticas y reflexiones.

GESTION EDUCATIVA ESCOLAR: EL ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO CENTRO DEL SISTEMA EDUCATIVO

GESTION EDUCATIVA ESCOLAR

Para continuar abordando la  reflexión sobre gestión educativa en nuestro país, metodológicamente debemos definir cuál es el lugar esencial en donde ocurre el que hacer de la gestión educativa, en el sistema educativo, y sin lugar  dudas podemos decir que es en el Establecimiento Educativo.

El Establecimiento Educativo es el centro de la gestión del sistema educativo colombiano, allí se concretan y suceden todas las políticas educativas, es allí en donde interactúan los sujetos del proceso educativo, es allí en donde se realiza el Derecho a la Educación, es allí en donde principalmente, se forman los ciudadanos, la civilidad, allí es donde se administran todos los recursos del sistema educativo y allí se deben dar las transformaciones en las prácticas de gestión y administrativas, que permitan que estos recursos destinados por el Estado y la Sociedad  a la educación  cumpla su objetivo central y su fin último.

Y como nota al margen, cuál es ese objetivo o fin último?; si se me permite una respuesta no académica: lograr niños y niñas que sean felices, lograr que los niños y niñas amen el conocer, se acerquen al conocimiento de una manera creativa, apasionada, lograr ciudadanos articulados proactivamente y positivamente a la sociedad.

La legislación Colombiana define al Establecimiento Educativo como eje o centro de la gestión de la política pública educativa, miremos los términos:

La Ley 115 de 1994

“ARTICULO 3o. Prestación del servicio educativo. El servicio educativo será prestado en las instituciones educativas del Estado. Igualmente los particulares podrán fundar establecimientos educativos en las condiciones que para su creación y gestión establezcan las normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacional.

De la misma manera el servicio educativo podrá prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, solidario, cooperativo o sin ánimo de lucro.”

“ARTICULO 73. Proyecto educativo institucional. Con el fin de lograr la formación integral del educando, cada establecimiento educativo deberá elaborar y poner en práctica un Proyecto Educativo Institucional en el que se especifiquen entre otros aspectos, los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles y necesarios, la estrategia pedagógica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestión, todo ello encaminado a cumplir con las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos.

El Gobierno Nacional establecerá estímulos e incentivos para la investigación y las innovaciones educativas y para aquellas instituciones sin ánimo de lucro cuyo Proyecto Educativo Institucional haya sido valorado como excelente, de acuerdo con los criterios establecidos por el Sistema Nacional de Evaluación. En este último caso, estos estímulos se canalizarán exclusivamente para que implanten un proyecto educativo semejante, dirigido a la atención de poblaciones en condiciones de pobreza, de acuerdo con los criterios definidos anualmente por el CONPES Social.

PARAGRAFO. El Proyecto Educativo Institucional debe responder a situaciones y necesidades de los educandos, de la comunidad local, de la región y del país, ser concreto, factible y evaluable”

De igual manera, el Decreto 1860 de 1994, clarifica o establece el papel funcional  del Proyecto Educativo Institucional en la estructuración del proceso de organización del Establecimiento Educativo, como insumo general y marco de referencia para la gestión educativa integral.

“Artículo 14. Contenido del proyecto educativo institucional. Todo establecimiento educativo debe elaborar y poner en práctica, con la participación de la comunidad educativa, un proyecto educativo institucional que exprese la forma como se ha decidido alcanzar los fines de la educación definidos por la ley, teniendo en cuenta las condiciones sociales, económicas y culturales de su medio.

Para lograr la formación integral de los educandos, debe contener por lo menos los siguientes aspectos:

1. Los principios y fundamentos que orientan la acción de la comunidad educativa en la institución.

2. El análisis de la situación institucional que permita la identificación de problemas y sus orígenes.

3. Los objetivos generales del proyecto.

4. La estrategia pedagógica que guía las labores de formación de los educandos.

5. La organización de los planes de estudio y la definición de los criterios para la evaluación del rendimiento del educando.

6. Las acciones pedagógicas relacionadas con la educación para el ejercicio de la democracia, para la educación sexual, para el uso del tiempo libre, para el aprovechamiento y conservación del ambiente y, en general, para los valores humanos.

7. El reglamento o manual de convivencia y el reglamento para docentes.

8. Los órganos, funciones y forma de integración del Gobierno Escolar.

9. El sistema de matrículas y pensiones que incluya la definición de los pagos que corresponda hacer a los usuarios del servicio y, en el caso de los establecimientos privados, el contrato de renovación de matrícula.

10. Los procedimientos para relacionarse con otras organizaciones sociales, tales como los medios de comunicación masiva, las agremiaciones, los sindicatos y las instituciones comunitarios.

11. La evaluación de los recursos humanos, físicos, económicos y tecnológicos disponibles y previstos para el futuro con el fin de realizar el proyecto.

12. Las estrategias para articular la institución educativa con las expresiones culturales locales y regionales.

13. Los criterios de organización administrativa y de evaluación de la gestión.

14. Los programas educativos de carácter no formal e informal que ofrezca el establecimiento, en desarrollo de los objetivos generales de la institución.”

De acuerdo a lo anterior, entonces es  el Establecimiento Educativo el centro de la gestión educativa del sector y el Proyecto Educativo Institucional  el instrumento de formulación y ordenación conceptual, teleológica de dicha gestión.

 Por otro lado y de manera categórica, la Ley 715 de 2001 define claramente  al Establecimiento Educativo así:

“Artículo 9°. Instituciones Educativas. Institución educativa es un conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad será prestar un año de educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo, y la media. Las que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominarán centros educativos y deberán asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación básica completa a los estudiantes.”

Pero más allá de las definiciones normativas, la realidad educativa se sucede en el Establecimiento Educativo, denominase  Institución Educativa o Centro Educativo, desde la fría formalidad de la norma o  conózcase como Colegio o Escuela en lo cotidiano, por parte de los Padres, Estudiantes y la comunidad en general.

Es el Establecimiento Educativo la unidad fundamental de organización del sistema educativo colombiano, es allí  en donde se concretan se materializan todos los recursos que el estado asigna para la realización del Derecho a la Educación:

En los sistemas de información, desarrollados para mejorar la administración de recursos del sistema general de participaciones, la unidad fundamental de referencia es el Establecimiento Educativo, el referente para la matricula de los estudiantes en el SIMAT es el Establecimiento Educativo, el referente para la asignación de planta de cargos y planta de personal Docente, Directivo Docente y Administrativo en HUMANO es el Establecimiento Educativo, el centro de costos para liquidación y pago de nomina es el Establecimiento Educativo,  las diferentes sedes o  plantas físicas que tiene una Entidad Territorial Certificada en Educación tiene como unidad referencial el Establecimiento Educativo, el DANE identifica sus estadísticas educativas con referencia al código DANE asignado al Establecimiento Educativo; los inventarios, las dotaciones, los computadores, etc se asignan al Establecimiento Educativo, los Fondos de Servicios Educativos como cuentas que permiten administrar los recursos financieros, tienen al Establecimiento Educativo como su referente.

Cassasus [1] refiere tanto la emergencia de lo concreto y la aparición de la organización educativa (escolar) en las teorías y prácticas de la gestión educativa, desde el avance de los modelos normativos y prospectivos desde finales de la década de los setenta, hasta la construcción de modelos de gestión centrados en el análisis situacional,  y estratégico entre otros, por ello para la gestión educativa  la organización educativa la base del sistema ; es decir en Colombia el Establecimiento Educativo se define como el centro de la gestión del sistema educativo. Así, la gestión ocurre como un proceso de interacción  de una organización con su contexto. La forma de gestión que se adopta es dependiente de la representación del contexto.

El surgimiento o aparición de la organización escolar, de la escuela o Establecimiento Educativo como escenario central de la gestión educativa es el mero proceso lógico del avance de las teorías y prácticas de la gestión educativa, en donde se reconoce ya no los niveles generales de definición de la política pública educativa como un único y fundamental motor de la realidad del  sistema educativo; si no que  a su vez, esta solo es posible de concretarse, desarrollarse en los contextos especificos de las organizaciones escolares.

La Ley 715 de 2001 a pesar que evidencia y resalta la importancia del Establecimiento Educativo y del Rector como su líder y gestor, aun se mueve entre las concepciones normativas regulatorias y el reconocimiento de la realidad del Establecimiento Educativo, no obstante la regulación subsecuente de la Ley 715 de 2001 ha retrocedido y vuelto a la formalidad de la norma regulatoria , salvo en algunos casos, entonces nos estamos moviendo entre una tensión de la predominancia de lo normativo formal regulatorio y la consolidación del Establecimiento Educativo o la organización escolar,  en donde esta última está siendo relegada cada vez más.

El debate  acerca de  la preponderancia del Establecimiento Educativo, se presentó en  la discusión, bastante álgida por demás,   sobre la formulación de la Ley 715 de 2001, pues se proponía, desde el gobierno nacional y algunos sectores académicos y políticos, llevar el proceso de descentralización hasta el nivel institucional, otorgándole a  este el manejo de la planta docente, los recursos financieros, la planta administrativa, etc., otorgándole persona jurídica; es decir una descentralización radical, que colocaba al Establecimiento Educativo en el centro del Sistema Educativo Colombiano; desafortunadamente en ese entonces la FECODE se opuso a lo que denominaron “plantelizacion de la educación”, bastaría evaluar después de doce  años y cuando se debe dar una revisión legal de la Ley 715 de 2001, si aún es válido pasar a ese nivel de descentralización,  si esta discusión está vigente y si se puede avanzar en ella, muchos Rectores en los eventos que asistimos nos manifiestan la imposibilidad de gestión por las múltiples limitantes normativas, técnicas y de trámite a la que se encuentran expuestos y constreñidos.

Discusión que se debe abordar no desde cerrados criterios gremiales, sino de cara al desarrollo del Sistema Educativo Colombiano y el mejoramiento de la calidad que ofrecemos a nuestros niñ@s y jóvenes.

Descentralización hasta el nivel Institucional, autonomía del Establecimiento Educativo, persona jurídica para ella, pero responsabilidad social del Rector y de su cuerpo Directivo y Docente, evaluación anual de la gestión del Rector, condicionamiento de la continuidad a resultados de calidad y éxitos de niños y jóvenes, nombramiento basados en meritocracia y por periodos fijos no mayores de cinco años, rotación de Rectores, bolsas de recursos concursables para los Establecimientos Educativos a partir de resultados de calidad.

Estas propuestas, que ponemos a discusión para que iniciemos desde ya el debate de cara a la revisión y ajuste de la Ley 715 de 2001.

El nuestra próxima publicación abordaremos la situación del Rector en este contexto.

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[1] Casassus, Juan . cambios paradigmáticos en educación.

GESTIÓN EDUCATIVA O GESTIÓN ESCOLAR

GESTIÓN EDUCATIVA  O GESTIÓN ESCOLAR

LOS NIVELES DE GESTIÓN EN EL SISTEMA EDUCATIVO COLOMBIANO

En nuestra anterior reflexión abordábamos una aproximación  al tema de la gestión educativa a partir de la perspectiva del Rector, hoy queremos introducirnos de lleno en el planteamiento de la Gestión Educativa.

Para acercarnos a la discusión sobre el tema de la Gestión Educativa,  debemos necesariamente, precisar el enfoque de gestión que se emplea, pero también la realidad de las prácticas concretas de gestión  y desde allí mirar la forma como se configura dicho modelo en la Entidad Territorial Certificada en Educación y en la Institución Educativa.

La movilización de los recursos que la sociedad y el Estado definen y destinan para el logro de los fines educativos y  la dinámica de los  procesos sociales de educación,  necesariamente implican la construcción, tanto conceptual como metodológica y técnica, de un sistema que permita estructurar, orgánicamente, el que hacer educativo social, como también de unas concepciones y prácticas que permitan direccionar o conducir ese sistema hacia los fines propuestos por la sociedad.

La gestión se entiende de múltiples maneras,  tanto desde la evolución de las teorías y prácticas de la planeación y administración organizacional, como desde  la configuración de las teorías de la administración  alrededor de lo educativo, ha tenido una evolución ligada al avance y redefinición de estas mismas teorías, transitando desde las concepciones clásicas de la administración de Taylor y Fayol, aplicadas a la organización educativa y más recientemente se llegado a la configuración de lo que se denomina la gestión educativa. [1],

La gestión educativa se concibe actualmente como una disciplina práctica en construcción[2]  y tiene sus antecedentes en la incorporación de la discusión sobre la administración de los recursos que la sociedad y el estado disponen para concretar o realizar el fin educativo;  para ello integra dos grandes elementos, por un  lado el desarrollo de las teorías de la administración en general y segundo su aplicación  a la organización educativa, entendida esta como el sistema educativo nacional  que se organiza para prestar y garantizar el derecho a la educación. En palabras de Casassus “La observación de las prácticas de gestión muestra que de ellas emerge una forma de concebir las acciones de los seres humanos en sociedad, es decir, la acción dentro de conjuntos organizados (las organizaciones). Dentro de ellas, las acciones de los seres humanos están fuertemente influenciadas por los marcos reguladores que operan a través de mecanismos de gestión. Entre otras cosas, esto implica que cada forma de gestión está basada en una interpretación de la acción. Esto también equivale a decir que cada tipo de gestión contiene implícita o explícitamente una teoría particular de la acción humana. Cada forma de gestión diseña espacios y formas de acción humana.”

 “Las definiciones anteriores ponen de relieve el hecho de que la gestión tiene que ver con los componentes de una organización en cuanto a sus arreglos institucionales, la articulación, de recursos, los objetivos y, por sobre todo, las interrelaciones entre las personas en la acción. Por ello, reitero la noción de que implícita o explícitamente, los modelos de gestión se fundamentan en alguna teoría de la acción humana dentro de las organizaciones y que es necesario comprender esto para entender adecuadamente los procesos de gestión.” [3]

Explicitando en este mismo  ensayo, como la gestión en el ámbito educativo ha transitado por siete marcos conceptuales a saber: la visión normativa, la visión prospectiva, la visión estratégica, la visión estratégico- situacional, la visión de la calidad total, la visión de la reingeniería, la visión comunicacional; concluyendo que esta evolución o transito ha permitido la emergencia del sujeto como actor de la gestión y adicionalmente la organización escolar como escenario de la gestión educativa, todo ello en el marco de procesos de redefinición y reconstrucción de los sistemas educativos nacionales que han dado paso o transito a la desconcentración y descentralización de los sistemas y sus funciones, fundamentalmente a partir de la década de los noventa del siglo pasado, lo que inminentemente resta importancia al papel planificador y direccionador de la política pública educativa al estado central y pone en  juego las entidades territoriales como administradoras, que no gestoras, de la educación en su jurisdicción.

No obstante esta tendencia a nivel latinoamericano, Colombia a partir de la Ley General de Educación de 1991 inicio un camino de desconcentración y descentralización que fue rápidamente frenado por la promulgación de la Ley 60 de 1994 y posteriormente por la Ley 715 de 2001;  pues si bien allí se determinan claramente los roles y funciones de los niveles del sistema educativo, colocando el papel de diseñador y planificador de la política pública educativa al Estado central en cabeza del Ministerio de Educación Nacional,  a las Entidades Territoriales como administradoras de recursos y ejecutoras de políticas y al Establecimiento Educativo como instancia real y concreta de la realización y prestación del servicio, en la practica el Establecimiento Educativo queda limitado en su autonomía administrativa y de planeación pues solo puede gestionar los recursos en los estrechos marcos normativos y técnicos que definen la Nación.

Pero aquí en principio  lo que nos interesa realmente es mirar este proceso a nivel nacional, definiendo los niveles de gestión en el Sistema Educativo Colombiano.

La organización especifica del sistema educativo colombiano se encuentra plasmada normativamente en la Ley 715 de 2001, ella establece la distribución de recursos y competencias para la prestación del servicio educativo.

Así, en primer término define lo que aquí denominaremos niveles de gestión educativa en el sistema educativo colombiano: Nivel  Nacional, Nivel Territorial, y Nivel Institucional.

Al nivel nacional  le corresponde el direccionamiento estratégico del sector por medio políticas de desarrollo sectorial, regula la prestación del servicio educativo estableciendo normas y criterios técnicos, distribuye recursos, vigila el cumplimiento de la normatividad vigente para el sector,  evalúa la gestión en el sector de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación.

Al nivel  Territorial define que las Entidades Territoriales Certificadas en Educación (94 para 2013) son las responsables de dirigir, planificar y prestar el servicio educativo, administrar los recursos destinados para la prestación del servicio: plantas de personal, plantas físicas, recursos financieros etc.,  además de ejercer la inspección, vigilancia y supervisión sobre la prestación del servicio.

Es decir en las entidades territoriales ocurre el proceso central de administración del recurso humano del sector educativo, procesos que incide en el desarrollo de factores fundamentales en la calidad del servicio educativo que se presta a los estudiantes.

El segundo informe del primer estudio internacional comparativo sobre lenguaje, matemática y factores asociados, para alumnos de tercer y cuarto grado de la educación básica, realizado por el Laboratorio Latinoamericano de la Calidad de la Educación (Santiago de Chile, OREALC), publicado en octubre de 2000, ofreció interesantes resultados, producto de asociar las calificaciones obtenidas en una prueba de conocimiento en esas áreas, con nueve factores del rendimiento observado, y llegó a una conclusión que resulta de especial relevancia para enmarcar la gestión del recurso humano en las Entidades Territoriales:

“

“La combinación de los factores estudiados explica más de tres cuartas partes de las variaciones observadas entre los resultados de las pruebas, lo que confirma algo muy importante: que el éxito escolar no proviene ni exclusiva ni principalmente de atributos innatos o hereditarios, si no que está asociado con elementos que pueden ser modulados a través de políticas, estrategias y acciones que refuercen a las escuelas, a los profesores, a la gestión escolar, y a las instancias de participación social”[4]

“”de texto) (1)

Concluyendo que el 75 %  de la calidad de la educación estatal dependen de la gestión que debe desarrollar la Entidad Territorial en procura de reforzar los logros de los planteles. De igual manera, tres de los nueve factores asociados a la calidad identificados por el estudio como positivos se relacionan con los docentes y directivos docentes de las instituciones educativas, pero no en cuanto a su relación cuantitativa con los estudiantes o con el grupo, sino en aspectos como su perfil profesional, sus condiciones de trabajo, la ética y la percepción que tienen sobre el aprendizaje de los educandos. En consecuencia, el proceso de administración de planta docente en las Entidades Territoriales Certificadas en educación es responsable del componente que mayor impacto tiene en la calidad de la educación, es decir, los Docentes. No obstante, también es importante resaltar como se ha ido trascendiendo en los análisis de este enfoque de factores asociados.

Por último, al nivel Institucional le corresponde la prestación efectiva y real del servicio. Tema que abordaremos en la siguiente publicación.

Así,  al existir tres niveles de organización del sistema educativo colombiano, con competencias claramente definidas y diferenciadas, entonces también decimos que existen tres tipos de gestión educativa en el sistema: a cada cual le corresponde movilizar diferentes tipos de recursos según competencias definidas.

Gestión Estratégica Educativa desde la perspectiva de la política pública educativa en el nivel nacional, Gestión Educativa Territorial desde la perspectiva de la administración de recursos en nivel territorial y por ultimo Gestión Educativa Escolar desde la perspectiva del Establecimiento Educativo, concebido como espacio en donde se realiza el derecho a la educación.

Pero sin lugar a dudas, el nivel más importante de la gestión Educativa es el que se concreta en el Establecimiento Educativo, por eso  es necesario hablar en concreto de Gestión Educativa Escolar, como aquella que se encarga de abordar sistemáticamente la movilización de recursos de la organización escolar, hacia el logro o cumplimiento de los de  los fines de la Educación, definidos constitucionalmente y de la concreción  y garantía del Derecho  a la Educación, su realización y desarrollo.

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[1] Una síntesis interesante y por demás ágil de la evolución de los enfoques administrativos y sus referencias a la educación lo encontramos en: Galeano Londoño, José Ramiro. “Como gestionar la calidad de la educación. Un texto para la creación y la sostenibilidad de la calidad” .Universidad de Antioquia Facultad de Educación-. Medellín, Colombia. 2004. 295 p.

[2] CASASSUS, Juan. Cambios paradigmáticos en educación. UNESCO.

[3] Cassasus en “Marcos conceptuales para el análisis de los cambios en la gestión de los sistemas educativos”

[4] Primer estudio internacional comparativo sobre lenguaje matemática y factores asociados, para alumnos del tercer y cuarto grado de la educación basica. Segundo informe. Laboratorio latinoamericano de evaluación de la calidad de la educación. Juan Casassus. Sandra Cusato. Juan Enrique Froemel. Juan Carlos Palafox. UNESCO. 2000

SOBRE LOS DOCENTES DE APOYO Y SUS SITUACIONES ADMINISTRATIVAS

SOBRE LOS DOCENTES DE APOYO Y LA PLANTA DOCENTE

En los tres últimos años ha cobrado gran importancia la discusión sobre los denominados ”Docentes de Apoyo” y  sus situación administrativa como las funciones que deben cumplir; máxime cuando se ha tomado como referencia  las Sentencias T-974 de 2010 y T-765 de 2011 de la Honorable Corte Constitucional, pretendiendo, desde una muy complicada interpretación, y desafortunada lectura de las mismas, decir que el máximo órgano constitucional esta imponiendo que sean nombrados o ubicados los denominados Docentes de Apoyo en los Establecimientos Educativos oficiales, cosa que no resulta cierta, al realizar una juiciosa lectura de las jurisprudencias referidas, aspecto que trataremos más adelante.

Así, queremos ubicar el análisis de la situación administrativa de los Docentes de Apoyo en el marco de la implementación de la Ley 715 de 2001 y sus decretos reglamentarios y, a partir de allí, aportar en la claridad  de la prestación del servicio educativo a la población con Necesidades Educativas Especiales (NEE).

En primer término queremos recordar como la atención de la población con NEE ha evolucionado en nuestro país y en el continente, desde la atención meramente clínica hacia la atención  de formación ocupacional, propia de  propuestas instruccionales  que pretendían la institucionalización de las personas con discapacidad en centros residenciales o de internos en donde se pretendía la educación de esta población; pasando luego con el auge conductista que crea el servicio de atención con segregación en las denominadas aulas hospitales o escuelas de enseñanza especial, hasta llegar, a inicios de la década de los años ochentas del siglo anterior, a empezar a hablar del concepto de integración al sistema educativo pero en las denominadas aulas especiales  o aulas de apoyo, que contaban con profesionales de apoyo con equipos interdisciplinarios dedicados a la atención de esta población;  aquí podemos  encontrar los, primeros nombramientos de docentes de apoyo que contaban con un perfil profesional mínimo pero que tenían la experiencia en atención a esta población ( son los docentes que después reconocería el Decreto 3020 de 2002). Para validar lo anterior miremos como el Decreto 2277 de 1979 si contempla las funciones de apoyo, de orientación como parte de la función Docente:

 “Artículo 2. PROFESION DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección   coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de, programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por  el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.”

Esto, para culminar con los más recientes conceptos de integración al aula  y los enfoques de inclusión educativa que exige además de la presencia de un apoyo especializado, unas formulaciones curriculares especificas que reconozcan la integración en el Establecimiento Educativo y condiciones de dotación de materiales y adecuación de infraestructura para posibilitar la movilidad de la población con NEE.

Así, las consideraciones sobre las situaciones administrativas de los Docentes de Apoyo se deben dar también en este marco conceptual que incide en la política pública de atención a la población con NEE; entonces podemos encontrar docentes nombrados como docentes de apoyo con perfil profesional específico a partir de la década de los ochenta, que cumplían funciones en centros de educación especial, y no en los Establecimientos Educativos como tal, esta situación se modifica con la promulgación de la Ley 115 de 1994 que define el contexto de integración y remire a los docentes de apoyo a los Establecimientos Educativos con aulas especializadas, que luego trascenderían hacia la integración y la inclusión del aula regular.

No obstante, con la promulgación de la Ley 715 de 2002 y sus decretos reglamentarios, la figura del docente de apoyo, al igual que la del orientador y la del Supervisor y Director de núcleo desaparecen, pues en el Decreto 1278 de 2002 estos cargos ya no figuran en la estructura de la carrera docente. Así, este Decreto  hace referencia exclusivamente a  los cargos de sector que son: Docente y Directivo Docente y al momento de definir la función Docente y el cargo Docente plantea:

“ARTÍCULO 4. Función docente. La función docente es aquella de carácter profesional que implica la realización directa de los procesos sistemáticos de enseñanza - aprendizaje, lo cual incluye el diagnóstico, la planificación, la ejecución y la evaluación de los mismos procesos y sus resultados, y de otras actividades educativas dentro del marco del proyecto educativo institucional de los establecimientos educativos.

La función docente, además de la asignación académica, comprende también las actividades curriculares no lectivas, el servicio de orientación estudiantil, la atención a la comunidad, en especial de los padres de familia de los educandos; las actividades de actualización y perfeccionamiento pedagógico; las actividades de planeación y evaluación ins titucional; otras actividades formativas, culturales y deportivas, contempladas en el proyecto educativo institucional; y las actividades de dirección, planeación, coordinación, evaluación, administración y programación relacionadas directamente con el proceso educativo.

Las personas que ejercen la función docente se denominan genéricamente educadores, y son docentes y directivos docentes.

ARTÍCULO 5. Docentes. Las personas que desarrollan labores académicas directa y personalmente con los alumnos de los establecimientos educativos en su proceso enseñanza aprendizaje se denominan docentes.

Estos también son responsables de las actividades curriculares no lectivas complementarias de la función docente de aula, entendidas como administración del proceso educativo, preparación de su tarea académica, investigación de asuntos pedagógicos, evaluación, calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos, reuniones de profesores, dirección de grupo, actividades formativas, culturales y deportivas, atención a los padres de familia y acudientes, servicio de orientación estudiantil y actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa o indirectamente en la educación.”

ARTÍCULO 6. Directivos docentes. Quienes desempeñan las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas se denominan directivos docentes, y son responsables del funcionamiento de la organización escolar.

Los cargos de directivos docentes estatales serán: director rural de preescolar y básica primaria; rector de institución educativa en educación preescolar y básica completa y/o educación media; y coordinador.

El rector y el director rural tienen la responsabilidad de dirigir técnica, pedagógica y administrativamente la labor de un establecimiento educativo. Es una función de carácter profesional que, sobre la base de una formación y experiencia específica, se ocupa de lo atinente a la planeación, dirección, orientación, programación, administración y supervisión de la educación dentro de una institución, de sus relaciones con el entorno y los padres de familia, y que conlleva responsabilidad directa sobre el personal docente, directivo docente a su cargo, administrativo y respecto de los alumnos.

El coordinador auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo y en las funciones de disciplina de los alumnos o en funciones académicas o curriculares no lectivas.”

Citamos en extenso estos artículos, para ratificar que los únicos cargos que existen a partir del Decreto 1278 de 2002 son los de Docente, Directivo Docente Rector, Director Rural y Coordinador y en el caso del cargo de Docentes es aquel que   “implica la realización directa de los procesos sistemáticos de enseñanza – aprendizaje” es decir el Docente de aula. 

Así entonces, en principio a partir de la implementación del Decreto 1278 de 2002 no podría a existir en  la planta docente de la Entidad Territorial Certificada en Educación,  Docentes de apoyo, solo los reconocidos luego por el Decreto 3020 de 2002, y mucho menos podrían existir  docentes de apoyo o con funciones de apoyo cobijados por el Estatuto de Profesionalización Docente, definido por Decreto 1278 de 2002.

Más aun, en el proceso de reglamentación de la Ley 715 de 2002,  se produce el Decreto 3020 de 2002, que establece los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal Docente y administrativo del servicio educativo estatal,   es claro en definir la situación administrativa de los Orientadores y Docentes de apoyo nombrados antes de la vigencia del mismo Decreto y que, en todo caso, fueron nombrado bajo la vigencia del Estatuto Docente regido por el Decreto 2277 de 1979, Así:

“Artículo 12. Orientadores y otros profesionales de apoyo. Los orientadores que son profesionales universitarios graduados en orientación educativa, psicopedagogía o un área afín, vinculados en propiedad a la planta de personal como docentes o administrativos y que cumplen funciones de apoyo al servicio de orientación estudiantil, no serán tenidos en cuenta para la aplicación de los parámetros establecidos en el artículo 11 del presente decreto.

Los profesionales vinculados en propiedad a la planta de personal como docentes o administrativos y que de acuerdo con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 115 de 1994, realizan acciones pedagógicas y terapéuticas que permiten el proceso de integración académica y social, serán ubicados en las instituciones educativas que defina la entidad territorial para este propósito y no serán tenidos en cuenta para la aplicación de los parámetros establecidos en el artículo 11 del presente decreto.”

En ese sentido, los orientadores , deben cumplir tres criterios generales para ser reconocidos como tales y seguir cumpliendo sus funciones; en  todo caso antes de la vigencia del Decreto 3020 y Decreto 1278 de 2002 deben: estar vinculados en propiedad (que no provisionalidad) como docentes o administrativos, deben estar cumpliendo funciones de apoyo al servicio de orientación estudiantil al momento de la vigencia del decreto 3020 de 2002, y deben además cumplir el perfil profesional como profesionales en orientación educativa, psicopedagogía o un área afín. De igual manera y refiriéndose a los denominados Docentes de Apoyo, los define como profesionales vinculados en propiedad (que no en provisionalidad) al momento de vigencia del Decreto 3020 de 2002, que realizan acciones pedagógicas y terapéuticas, es decir que estén cumpliendo funciones de apoyo, deben ser reubicados en los Establecimientos Educativos.

Así, a partir de la vigencia del Decreto 3020 de 2002 y Decreto 1278 de 2002 no puede  haber nombramientos de Docentes de Apoyo. ni Orientadores pues el cargo deja de existir  en vigencia del Decreto 1278 de 2002.

Continuado con la historia de  la reglamentación sobre la situación administrativa de los Docentes de Apoyo, se expide la Resolución 2565 de 2004, que establece parámetros y criterios para la prestación del servicio educativo a la población con Necesidades Educativas Especiales, derogada por el decreto 366 de 2009, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 4º. DOCENTES Y OTROS PROFESIONALES DE APOYO. Los departamentos y  las entidades territoriales certificadas al asignar educadores, profesionales en educación especial, psicología, fonoaudiología, terapia ocupacional, trabajo social, intérpretes de lengua de señas colombiana, modelos lingüísticos, etc., vinculados a la planta de personal como docentes o administrativos, para que desempeñen funciones de apoyo a la integración académica y social de los estudiantes con necesidades educativas especiales tendrán en cuenta que este personal, además de cumplir con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 2369 de 1997, en el artículo 12 del Decreto 3020 de 2002 y en los artículos 3 y 7 del Decreto 1278 de 2002, debe acreditar  capacitación o experiencia mínima de dos años en la atención a esta población.

Parágrafo 1. Los docentes y profesionales de apoyo ubicados en los establecimientos educativos definidos por la entidad territorial para atender estudiantes con necesidades educativas especiales, de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 3020 de 2002, no serán tenidos en cuenta para la aplicación de los parámetros establecidos en el artículo 11 del mismo Decreto.

Parágrafo 2. La jornada laboral para cumplir las funciones de docente y profesional de apoyo será de ocho (8) horas conforme a lo dispuesto en el Decreto 1850 de 2002.

Parágrafo 3. Los docentes de apoyo asignados a las escuelas normales superiores, además de las funciones establecidas en el artículo quinto de esta resolución, atenderán dentro de la jornada laboral, el proceso de formación de nuevos docentes en lo concerniente a las necesidades educativas especiales.”

Esta resolución reconoce dos elementos centrales, tanto la vigencia del Decreto 3020 de 2002, en el sentido que solo son Docentes de Apoyo y orientadores aquellos que han sido nombrados en propiedad y venían cumpliendo funciones de orientación y apoyo; así no es posible antes de esta resolución que haya docentes nombrados provisionalmente que cumplan función es de apoyo, de igual manera, reconoce que si estos docentes existen no cuentan en la relación técnica del Establecimiento Educativo, lo que es lo mismo que decir que no cumplen funciones de aula o asignación académica en el marco de lo definido en Decreto 1850 de 2002 pero, adicionalmente deben cumplir una jornada laboral de ocho horas diarias.

Y más recientemente, el  Decreto 366 de 2009 establece los criterios para que las ETCE brinden el servicio de apoya de atención a población con NEE, respecto a la situación administrativa de los denominados Docente de apoyo dice:

“ARTÍCULO 11. SITUACIÓN ADMINISTRATIVA DEL PERSONAL DE APOYO

PEDAGÓGICO VINCULADO EN LA ACTUALIDAD. Los servidores públicos docentes o administrativos actualmente nombrados en propiedad que desempeñan funciones de apoyo para la atención a estudiantes con discapacidad o con capacidades o con talentos excepcionales, continuarán desempeñándo1as como personal de apoyo pedagógico hasta cuando se produzca la correspondiente vacancia definitiva del cargo por una de las causa1es establecidas en la Ley. Ocurrida la vacancia definitiva, la entidad territorial suprimirá o convertirá tales cargos.”

En ese sentido, se reconoce la existencia de servidores públicos docentes o administrativos, “nombrados en propiedad, que desempeñan funciones de apoyo para la atención de estudiantes con discapacidad o con capacidades o talentos excepcionales”  lo cual implica que no son docentes o administrativos nombrados provisionalmente, que estén cumpliendo funciones de apoyo, y son aquellos que están nombrados en propiedad con derechos de carrera, en consecuencia con lo definido en el artículo 12 de Decreto 3020 de 2002.

En conclusión, administrativamente no pueden existir orientadores ni docentes de apoyo regidos por el Decreto 1278 de 2002, ni vinculados provisionalmente, y la atención a la población con NEE se debe hacer siguiendo lo definido por el decreto 366 de 2009.

Por último, la Honorable Corte Constitucional se ha pronunciado recientemente en dos sentencias de Tutela: la Sentencia T-974 de 2010  y la Sentencia T-765 de 2011,  en donde en lo fundamental reconoce la necesidad de revisar y ajustar la política de atención a la población con NEE, insistiendo en el concepto de inclusión y protección de los derechos fundamentales a la educación y  la salud  y la definición como sujetos de especial protección constitucional, en especial la sentencia  analiza:

“EL DERECHO A LA EDUCACIÓN DE LOS NIÑOS Y NIÑAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD

El derecho a la educación de los niños y niñas tiene el carácter de fundamental; esta garantía es aún más reforzada para aquella población que se encuentra en situación de discapacidad. Este derecho comprende la garantía de acceso y permanencia en el sistema educativo a fin de que puedan ejercer de forma plena y efectiva los demás contenidos del derecho a la educación. La educación dirigida a las personas en situación de discapacidad debe ser preferentemente inclusiva y, la enseñanza especial debe ser la última opción en caso de que no sea posible su inclusión en aulas regulares de estudio”

Y lo que esta sentencia ordena en específico es:

“SEXTO. EXHORTAR al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de la Protección Social para que establezcan una mesa de trabajo, la cual deberá conformarse con la participación de la Procuraduría General de la Nación y con miembros de la sociedad civil como por ejemplo instituciones educativas que tengan observatorios y/o grupos de investigación sobre los derechos de las personas con discapacidad y en otras áreas del conocimiento, ONG´s, asociaciones de padres de familia que tengan hijos con discapacidades, profesionales expertos en educación inclusiva, entre otros, con el fin de que adopten las medidas necesarias, de acuerdo con sus competencias, y para asegurar la realización efectiva de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, en especial de los niños y niñas. Para ello las entidades deberán:

a) Definir sus competencias para brindar la atención requerida por la población en circunstancias de discapacidad.

b) Realizar los ajustes razonables de sus políticas (adecuación) para la efectiva protección de los derechos humanos de esta población.

c)               Fijar el trámite a seguir por las EPS ante la respectiva Secretaría de Educación, en caso de verificar que no son competentes para procurar el servicio que se les solicita.

d)               Establecer mecanismos de información y acompañamiento a las personas en situación de discapacidad que requieran servicios educativos.

e)           Realizar los demás aspectos pertinentes para asegurar desde los sistemas públicos de salud y educación los derechos humanos de la población en circunstancia de discapacidad.”

Por otro lado y complementando, la Sentencia T-765 de 2011, nuevamente exhorta al Ministerio de educación a revisar la política de atención a la población con NEE incorporando nuevas terapias para el manejo de las discapacidades atendidas.

“Quinto. INSTAR a los Ministerios de Educación y el que cumpla las funciones que al respecto tenía el de la Protección Social y a la Comisión de Regulación en Salud (CRES), que en el término máximo de seis (6) meses elaboren una precisa y eficaz política pública, que tenga en cuenta la nueva forma de terapias alternativas que se están desarrollando en el mundo, encaminadas a lograr una mejor calidad de vida para el menor de 18 años en condición de discapacidad, las cuales deben ser prestadas en forma que optimice el desarrollo educacional a la par con la estabilización en salud, logrando una mejor calidad de vida; en virtud del principio de integralidad y en desarrollo de la jurisprudencia de esta corporación, referente al manejo de los niños en situación de discapacidad, su recuperación, habilitación y rehabilitación debe contener todos los elementos óptimos, tanto del orden de salud como de educación, según se requiera.”

Las sentencias en ningún momento ni analizan ni mencionan ni siquiera enuncian la situación de los Docentes de Apoyo, no sugieren la necesidad de nombrar este tipo de docentes en la planta oficial, pues se remiten a analizar la pertinencia de la política y a solicitan su revisión y ajuste reconociendo que la política vigente es la expresada en Decreto 366 de 2009.

De fondo, se debe realizar un profundo análisis de la situación de atención a la población con NEE y en el marco del Decreto 366 de 2009, generar la concurrencia de recursos entre la Nación, las Entidades Territoriales Certificadas en Educación y las no Certificadas en Educación, el Sector Privado, el Sector Académico y los Padres de Familia, para construir un modelo de atención integral, desde el Establecimiento Educativo y con compromiso de todos los involucrados