Desde hace algunos meses se viene acuñando en el ambiente de la administración educativa a nivel nacional el término de “estudiantes fantasma”, queriendo referirse con esto a estudiantes que figuran activos en los sistemas de información de matrícula de las Entidades Territoriales y siendo atendidos en las Instituciones Educativas; no obstante, una vez el Ministerio de Educación Nacional, realizó la auditoria de matrícula censal en algunas Entidades Territoriales, estos no aparecieron en el aula de clase; es decir son estudiantes registrados en el sistema de información de matricula (SIMAT), pero que no han sido atendidos por la Entidad Territorial ; esto parece ser de poca importancia y se podrá considerar como un error propio de los sistemas de información y su falta de actualización en tiempo real; no obstante, al analizar las implicaciones en términos fiscales y administrativos , el problema se complejiza y requiere un análisis mas detallado de las implicaciones que tiene para Secretarias de Educacion, los Rectores de las Instituciones Educativas y sus Docentes.
Ya el Presidente de la Republica y la Ministra de Educacion anunciaron compulsa de copias de dichas auditorias, a los organismos de control; esto tiene serias consecuencias por los procesos de investigación administrativa, penal y los juicios de responsabilidad fiscal que pueden establecerse contra los funcionarios públicos responsables legales de la incorporación de la información de matrícula en el sistema definido.
Por otro lado, también han anunciado para el año 2012 la realización de una auditoria censal sobre la matrícula de todas las Entidades Territoriales y todos los Establecimientos Educativos del país, que permita obtener una radiografía de lo que está pasando con la cobertura y matricula de cada Institución Educativa Oficial.
Pero a la hora de establecer responsabilidades es necesario conocer tanto el funcionamiento del sistema, como el manejo de los sistemas de información y las responsabilidades del Rector y, por esa misma vía, del Docente.
En primer término, con la promulgación y entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, se da una transformación en la concepción de financiación del sistema educativo oficial, transitando de la financiación de la oferta y llegando a la financiación de la demanda; o lo que es lo mismo pasar del subsidio a la oferta para establecer el subsidio a la demanda. En ese sentido, las Entidades Territoriales empiezan a recibir recursos por la población atendida en condiciones de eficiencia, es decir reciben recursos por niño atendido o per cápita, según la tipología que establece el gobierno nacional anualmente, por medio de los documentos CONPES que distribuyen los recursos del Sistema General de Participaciones. Así la Ley 715 de 2001 establece:
“Artículo 16. Criterios de distribución. La participación para educación del Sistema General de Participaciones será distribuida por municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En el caso de municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo Departamento.
16.1. Población atendida
16.1.1. Anualmente se determinará la asignación por alumno, de acuerdo con las diferentes tipologías educativas que definirá la Nación, atendiendo, los niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y las zonas urbana y rural, para todo el territorio nacional.
Se entiende por tipología un conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, de acuerdo con metodologías diferenciadas por zona rural y urbana.
Dentro de una misma tipología la asignación será la misma para todos los estudiantes del país.
Las tipologías que se apliquen a los departamentos creados por la Constitución de 1991, deberán reconocer sus especiales condiciones para la prestación del servicio público de educación, incluida la dispersión poblacional.
La asignación por alumno en condiciones de equidad y eficiencia según niveles educativos (preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y zona (urbana y rural) del sector educativo financiado con recursos públicos, está conformado, como mínimo por: los costos del personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas incluidos los prestacionales, los recursos destinados a calidad de la educación que corresponden principalmente a dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación de infraestructura, cuota de administración departamental, interventoría y sistemas de información.
La Nación definirá la metodología para el cálculo de la asignación por alumno y anualmente fijará su valor atendiendo las diferentes tipologías, sujetándose a la disponibilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones.
16.1.2. La asignación por alumno se multiplicará por la población atendida con recursos del Sistema General de Participaciones en cada municipio y distrito. El resultado de dicha operación se denominará participación por población atendida, y constituye la primera base para el giro de recursos del Sistema General de Participaciones.
La población atendida será la población efectivamente matriculada en el año anterior, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.
Cuando la Nación constate que debido a deficiencias de la información, una entidad territorial recibió más recursos de los que le correspondería de conformidad con la fórmula establecida en el presente artículo, su participación deberá reducirse hasta el monto que efectivamente le corresponda. Cuando esta circunstancia se presente, los recursos girados en exceso se deducirán de la asignación del año siguiente.”
Para el año 2011 el documento CONPES 137 de enero de 2011, en su anexo 12, especifica los recursos por tipologías y entidades territoriales de la siguiente manera:
Tabla 18. Entidades Territoriales Certificadas según tipología
ET CER
|
GRUPO
| |
BARRANQUILLA, BOGOTA, BUCARAMANGA, MEDELLIN, RIONEGRO, SABANETA
|
1
| |
2
| ||
ATLANTICO, BARRANCABERMEJA, BUGA, CARTAGENA, CARTAGO, CHÍA, CUCUTA, DUITAMA, FACATATIVA, FLORENCIA, FUSAGASUGA, GIRARDOT, IBAGUE, MANIZALES, MOSQUERA, MONTERIA, NEIVA, PALMIRA, PASTO, PEREIRA, PIEDECUESTA, POPAYAN, SINCELEJO, SOGAMOSO, TULUA, TUNJA, VILLAVICENCIO, YOPAL, ZIPAQUIRA
|
3
| |
DOSQUEBRADAS, MALAMBO, SANTA MARTA, VALLEDUPAR, APARTADO, BUENAVENTURA, CIENAGA, GIRON, IPIALES, JAMUNDÍ, QUIBDÓ, RIOHACHA, TUMACO
|
4
| |
QUINDIO, ANTIOQUIA, BOLIVAR, CALDAS, CESAR, CUNDINAMARCA, MAGANGUE, MAICAO, META, NORTE SANTANDER, PITALITO, RISARALDA, SAHAGUN, SUCRE, VALLE, MAGDALENA
|
5
| |
BOYACA, CAQUETA. CAUCA, CORDOBA, HUILA, LORICA, NARIÑO, SANTANDER, TOLIMA, TURBO
|
6
| |
LA GUAJIRA, CHOCO, URIBIA
|
7
| |
ARAUCA, CASANARE, PUTUMAYO, SAN ANDRES
|
8
| |
AMAZONAS, GUAINIA, GUAVIARE, VAUPES, VICHADA
|
9
|
Los valores de la tipología para la población atendida queda para 2011:
Tabla 19. Valores por tipología
Urbano
|
Rural
| |||||||||
Transición
|
Primaria
|
Secundaria
|
Media
|
Transición
|
Primaria
|
Secundaria
|
Media
|
Ciclo 2
|
Ciclos 3 a 6
| |
1
|
1.096.000
|
1.053.000
|
1.327.000
|
1.422.000
|
1.185.000
|
1.117.000
|
1.430.000
|
1.520.000
|
443.000
|
670.000
|
2
|
1.103.000
|
1.060.000
|
1.336.000
|
1.431.000
|
1.197.000
|
1.129.000
|
1.446.000
|
1.536.000
|
443.000
|
670.000
|
3
|
1.112.000
|
1.069.000
|
1.347.000
|
1.444.000
|
121.300
|
1.144.000
|
1.465.000
|
1.556.000
|
443.000
|
670.000
|
4
|
112.400
|
1.080.000
|
1.383.000
|
1.468.000
|
1.238.000
|
1.167.000
|
1.494.000
|
1.588.000
|
443.000
|
670.000
|
5
|
1.138.000
|
1.094.000
|
1.401.000
|
1.488.000
|
1.277.000
|
1.204.000
|
1.590.000
|
1.638.000
|
443.000
|
670.000
|
6
|
1.156.000
|
1.111.000
|
1.423.000
|
1.511.000
|
1.309.000
|
1.234.000
|
1.629.000
|
1.679.000
|
443.000
|
670.000
|
7
|
1.178.000
|
1.132.000
|
1.472.000
|
1.540.000
|
1.345.000
|
1.268.000
|
1.700.000
|
1.725.000
|
443.000
|
670.000
|
8
|
1.204.000
|
1.157.000
|
1.157.000
|
1.574.000
|
1.411.000
|
1.331.000
|
1.784.000
|
1.811.000
|
443.000
|
670.000
|
9
|
1.234.000
|
1.186.000
|
1.542.000
|
1.613.000
|
3.081.000
|
2.906.000
|
3.197.000
|
3.255.000
|
443.000
|
670.000
|
Así las cosas, estos son los recursos que anualmente recibe la Entidad Territorial por cada estudiante matriculado, que este siendo atendido y debidamente registrado en el Sistema de Información de Matrícula (SIMAT), sistema de referencia para el Ministerio de Educación Nacional y única información válida para realizar los cálculos de población atendida; es decir y en otras palabras, los niños solo existe y son tenidos en cuenta siempre y cuando se encuentren registrados en el sistema, dado que el sistema de información permite la actualización en línea y la incorporación y retiro de estudiantes que efectivamente están siendo atendidos o que por el contrario dejaron de ser atendidos, retirándose de la Institución Educativa; según lo anterior, no deberían existir estudiantes en el sistema que no se encuentran atendidos por la institución educativa y tampoco estudiantes que siendo atendidos no estén incorporados en el sistema de información; ahora bien, ¿en quién recae la función de permanente actualización de este sistema de información?, esta es la pregunta central que debemos hacernos al momento de establecer responsabilidades legales.
En ese Sentido la Ley 715 de 2001 establece que le corresponde a la Nación:
“ 5.4. Definir, diseñar, reglamentar y mantener un sistema de información del sector educativo.”
Así mismo, corresponde a las Entidades Territoriales Departamentos:
“6.1.2. Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se requiera.”
Y de igual manera, corresponde a los municipios certificados:
“7.10. Administrar el Sistema de Información Educativa Municipal o Distrital y suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento.”
Y por último, corresponde al Rector:
“10.13. Suministrar información oportuna al departamento, distrito o municipio, de acuerdo con sus requerimientos.”
En esta lógica, el Rector es en esencia el responsable de la calidad de la información que se incorpore en el SIMAT. Miremos esto a la luz de la reglamentación vigente:
En primer término, el Decreto 1526 de julio 24 de 2002 “por el cual se reglamenta la administración del sistema de información del sector educativo” plantea que dentro de los objetivos de los sistemas de información del sistema educativo se encuentra:
“d) Servir de base para distribuir entre las entidades territoriales los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones de acuerdo con la población atendida y la población por atender en condiciones de eficiencia;
e) Servir de registro público de la información relativa a las instituciones educativas, los estudiantes de la educación formal, los docentes, directivos docentes y los administrativos;
Estos sistemas deben contener por los menos la información siguiente, en cuanto a lo que nos ocupa:
c) Población escolarizada por institución educativa, grado, edad, sexo, zona rural y urbana y sector oficial y privado. A partir del año 2002 los distritos y municipios certificables y a partir del 2003 los departamentos deberán disponer del nombre, apellidos y documento de identificación de cada estudiante del sector estatal y de la población escolarizada por modalidad de contratación del servicio. Para tal efecto, dicha información se contrastará con la Registraduría Nacional del Estado Civil;
d) Información relacionada con la situación académica al finalizar el año aprobados, reprobados y desertores, de cada uno de los estudiantes por instituciones educativas según sede, jornada y grados;
Por último, el citado Decreto define los términos de la calidad y oportunidad de la información:
“Artículo 4°. Calidad de la información. Para efectos de garantizar la calidad de la información, la Nación realizará periódicamente la validación y verificación de la información reportada por los departamentos, distritos y municipios certificados.
Igualmente, será responsabilidad de cada entidad territorial, una vez al año, efectuar las auditorías que considere necesarias a la misma y la información de la población matriculada y del personal docente y administrativo y contrastarla con la información de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Parágrafo. Se considera información de mala calidad o inexacta, aquella que, se aparta en más o menos un 5% de la información que representa en forma exacta la realidad cuando esta es de naturaleza cuantitativa; cuando ha sido elaborada sin tener en cuenta y verificar los hechos a los que ella se refiere, ya sea que coincida o no con la realidad a describir; cuando no coincide con la realidad a describir y ha sido elaborada con el propósito de obtener efectos distintos a los que se buscan con las leyes y reglamentos que se refieren a ella, tal como puede deducirse de las normas que regulan la materia.
Artículo 5°. Reporte de la información. Los departamentos, distritos y los municipios certificados deben reportar la información de manera sistemática al Ministerio de Educación Nacional, en los formatos y estructuras que para tal fin se expidan. Los municipios no certificados reportarán la información básica a los departamentos. Las informaciones financieras deberán ser refrendadas por el contador departamental, distrital o municipal. La veracidad de los datos que se suministren será responsabilidad del funcionario competente, así mismo, constituye responsabilidad el no proporcionar información o proporcionarla de manera inexacta.”
Por otro lado la Resolución Nº 5360 del 7 de septiembre de 2006, “Por la cual se organiza el proceso de matrícula oficial de la educación preescolar, básica y media en las entidades territoriales certificadas”, define más claramente los roles y competencias de los Rectores y las Entidades Territoriales:
“ARTÍCULO 2°.RESPONSABLES DEL PROCESO DE MATRÍCULA. El secretario de educación de la entidad territorial certificada es el responsable del proceso de matrícula, de consolidar y analizar la información pertinente y de reportar al Ministerio de Educación Nacional las metas y logros en relación con la ampliación de cobertura.
El alcalde del municipio no certificado es el responsable de coordinar, en los establecimientos educativos de su jurisdicción, la ejecución de los procedimientos establecidos por el departamento para el proceso de matrícula, así como de garantizar su cumplimiento, validar y consolidar la información y comunicar al secretario de educación del departamento los resultados y requerimientos para la continuidad y la ampliación de la cobertura educativa.
El rector o director de cada establecimiento educativo es el responsable de ejecutar correctamente los procedimientos establecidos y de garantizar la calidad y veracidad de la información.”
Miremos muy bien: la Secretaría de Educacion consolida, analiza la información y la reporta al MEN y el Rector es el responsable de garantizar la calidad y veracidad de la información; para no llamarnos a engaños, el responsable de la existencia o no de estudiantes fantasmas es, en definitiva el Rector del Establecimiento Educativo, desde lo contemplado en la normativa.
Ahora bien, para medir la dimensión de las implicaciones de esto, leamos lo que defino la Contralora General de la Republica el 11 de marzo por el periódico el Tiempo:
“Recordó que en unas auditorías realizadas en el 2011 en los departamentos de Casanare y la Guajira, y en los municipios de Yopal, Riohacha, Uribía, Apartado, Turbo, Buenaventura, Jamundí, Magangué, Malambo, Soledad, Tumaco, Ipiales y Girón de los estudiantes matriculados ascendieron a 732 mil 637 y se encontraron 97 mil 384 que eran fantasmas, con el manejo de recursos por 132 mil millones de pesos.
Es decir, los señores Rectores tendrán que brindar explicaciones por la transferencia de 132 mil millones a las Entidades Territoriales, producto de la información de matrícula de la cual ellos son responsables.
Finalmente, lo que se está gestando tienen grandes y graves implicaciones para los Directivos Docentes Rectores y para sus equipos directivos, al igual que para los Docentes directores de grupo, quienes de primera mano reciben la información de la asistencia, permanencia y retiro de los estudiantes y quienes deben informar al Rector o a quien este delegue, de tal situación para que sea incorporada la novedad en el Sistema de Información.
Para hacer frente a lo anterior, los señores Rectores deben adoptar, mediante acto administrativo, e implementar un proceso que determine claramente las responsabilidades de cada uno de los actores en la incorporación de novedades de matricula al sistema de información en la Institución Educativa, estableciendo los procedimientos, los formatos y tiempos en los que se deben informar estas novedades de ingreso o retiro de estudiantes; así mismo, el Docente director de grupo, debe notificar por escrito y oportunamente al Rector o Coordinador Académico las novedades causadas en el grupo de alumnos asignado.
Esto para salvaguardar las responsabilidades de cada actor del proceso, pero ante todo para garantizar que este bochornoso capítulo de la administración educativa no se vuelva a repetir y los recursos del Sistema General de Participaciones se inviertan en la calidad de la prestación del servicio educativo, garantizando las mejores condiciones de infraestructura, dotación y permanencia para nuestros niños y jóvenes.
